Miljø som kontraktskrav sikrer miljøgevinst i leverandørmarkedet

Riksrevisjonen konkluderte i sin rapport om grønne offentlige anskaffelser av 3. februar 2022, med at offentlige oppdragsgivere ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å «minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger» i sin anskaffelsespraksis. ^[1] En sentral årsak til dette var mangel på tilstrekkelig fagkunnskap hos oppdragsgiver. Vi mener at bruk av markedsdialog og forhandlinger kan øke oppdragsgiverens fagkunnskap, og at miljø som kontraktskrav kan bidra til å fremme klimavennlige løsninger.

Det følger av Lov om offentlige anskaffelser § 5 at offentlige oppdragsgivere skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger. Hvordan miljø skal hensyntas i den enkelte anskaffelse er underlagt oppdragsgivers skjønn. Det fremgår av Riksrevisjonens rapport at det som har sterkest innvirkning på offentlige innkjøperes evne til å sette gode miljøkrav, er trygghet vedrørende i hvilke anskaffelser miljø er relevant. ^[2]

Det kan virke ressursbesparende for virksomheten å ha en overordnet strategisk tilnærming til hvilke anskaffelser som skal ha krav til miljø, slik at relevansvurderingen ikke er nødvendig før hver enkelt anskaffelse. En slik strategi kan prioritere anskaffelser etter ulike parametre. Miljø kan for eksempel prioriteres i rammeavtaler av stor økonomisk verdi eller i markeder der miljøarbeidet hos leverandører er umodent og/eller fragmentert. Oppdragsgiver kan også prioritere ut ifra vare- eller tjenestekategori. En anskaffelsesstrategi hvor det er klarlagt i hvilke anskaffelser miljø vil ha en effekt, vil bidra til å trygge innkjøperen.

Ved utformingen av et konkurransegrunnlag må innkjøperen innledningsvis ta stilling til om det er relevant å stille miljøkrav i den aktuelle anskaffelsen. Deretter må det vurderes hvilket aspekt det skal fokuseres på, og hvilket ambisjonsnivå kravet skal ha for å kombinere utvikling av nye løsninger og samtidig sikre tilstrekkelig deltakelse i konkurransen.

Det fremgår av Riksrevisjonens rapport^[3] at 40 % av de undersøkte anskaffelsene benytter miljø som tildelingskriterium. Riksrevisjonen avdekket at fremfor å benytte miljø som tildelingskriterium «stilles miljøegenskaper heller som absolutte krav eller som kontraktsvilkår. Dette kan i mange tilfeller være et sterkere virkemiddel fordi det sikrer en viss miljøprestasjon og åpner for å avvise tilbud som ikke oppfyller gitte minimumskrav.»

Vi i KPMG mener det også kan gi gode effekter å stille miljø som kontraktskrav. Overordnet vil miljøkrav som tildelingskriterium kun gi et øyeblikksbilde av markedssituasjonen. Miljøkrav i kontrakten kan derimot utformes slik at leverandørens miljøarbeid både har et minimumsnivå ved oppstart og at miljøarbeidet utvikles gjennom kontraktens levetid. Videreutviklingen kan være utformet som en ren innsatsforpliktelse eller slik at konkrete mål skal nåes i løpet av kontraktsperioden, for eksempel en sertifisering eller forhåndsbestemte måltall.

KPMG ser også en annen fordel med miljø som kontraktskrav, nemlig ved inngåelse av rammeavtaler der leverandørene har et bredt spenn hva gjelder modenhet innenfor miljøarbeid. Da kan man tilby kontrakt også til de leverandørene som ikke er «frontrunners» på miljø i sin bransje, men sørge for at også disse forplikter seg til et utviklingsløp gjennom kontraktens varighet. På den måten bidrar det offentlige til en bred leverandørutvikling.

En tredje fordel med miljø som kontraktskrav, er at fokuset på miljø kan underbygges med sanksjonsmuligheter som prisavslag, dagbøter eller i ytterste konsekvens heving. Det sender et signal om at oppdragsgiver tar miljøkravene på alvor.

Ved fastsettelse av kontraktskrav kan det ofte være hensiktsmessig å se hen til de ulike offentlige sertifiseringsordningene på området, og ta utgangspunkt i de ulike parametre som måles her. DFØ har også utarbeidet en kriterieveiviser for bruk av miljø som kontraktskrav bl.a. innenfor transport, mat og måltidstjenester og bygg og anlegg.

Det er mange varianter av kontraktskrav, men felles er at oppdragsgiver ved bruk av tett leverandøroppfølging bidrar til en målbar utvikling av markedet. Oppdragsgivere bør oppfordres til å rapportere på effektene ved bruk av miljø kontraktskrav, slik at de samlede gevinstene av kontraktskravene kan måles slik som ved bruk av tildelingskriterier. 

Det er ikke et krav i anskaffelsesregelverket at oppdragsgiver skal ha fagkunnskap om varen eller tjenesten som kjøpes inn, men regelverket inneholder flere verktøy som oppdragsgiver kan bruke for å tilegne seg nødvendig fagkunnskap. Blant disse verktøyene er markedsdialog, som benyttes i forkant av konkurransen, og forhandlinger, som benyttes ved konkurransegjennomføringen.

Ved bruk av markedsdialog kan oppdragsgiver skaffe seg nødvendige forkunnskaper for å sikre at kravene til miljø treffer både riktig aspekt ved varen eller tjenesten, og ambisjonsnivå. Offentlige oppdragsgivere bør ikke sette miljøkrav som er i overkant ambisiøse, da man kan risikere at potensielle leverandører ikke innleverer tilbud. Motsatt er det ikke ønskelig å være for lite ambisiøs, og dermed ikke ta det miljøansvar som det offentlige er forpliktet til. Dersom oppdragsgiver sikrer seg økt kunnskap om miljøarbeidet i den konkrete bransjen, kan dette bidra til å treffe riktig ambisjonsnivå ved utforming av krav i konkurransegrunnlaget og i kontrakten.

Oppdragsgiver kan også bruke forhandlinger og/eller dialog ved gjennomføring av konkurransen for å treffe riktig ambisjonsnivå, dersom valgte prosedyre tillater det. Ved bruk av dialog og forhandlinger kan man invitere til samtale om hvordan miljøkravene som ble stilt i kontrakten oppfattes, hvordan kravene er besvart og eventuelle forslag til forbedringer. En slik dialog vil ytterligere styrke oppdragsgivers kunnskap om miljø i den konkrete bransjen. Videre vil dette bidra til å vise markedet at oppdragsgiver har et aktivt og bevisst forhold til miljøkravene, og sikrer dermed en sterkere forankring av miljøaspektet i både konkurransefasen og i et potensielt avtaleforhold.

^{[1] Riksrevisjonens rapport, dokument 3:5 (2021-2022) (heretter «Riksrevisjonens rapport») pkt. 3.2, side 12.
[2] Riksrevisjonens rapport, punkt 3.2, side 12
[3] Riksrevisjonens rapport, punkt 3.1.5, side 10}

Anne-Berit Østby Rike

Senior Manager/advokatfullmektig
KPMG Law Advokatfirma AS

anne-berit.rike@kpmg.no

+47 97959180

Alejandro Serrano-Kristiansen

Head of Public Procurement
KPMG Law Advokatfirma AS

alejandro.serrano-kristiansen@kpmg.no

+47 47473138