Besturing en verantwoording binnen de overheid - KPMG Nederland
close
Share with your friends

Besturing en verantwoording binnen de overheid: in de knel tussen politiek, beleid en uitvoering?

Besturing en verantwoording binnen de overheid

Elin Berfelo en Kira Beekhuis over de geleerde lessen in de praktijk van besturing en verantwoording binnen de overheid.

Gerelateerde content

Hand stopping falling slides on table

Onder de verantwoordelijkheid van de Nederlandse ministeries vallen zo'n 160 (uitvoerings)organisaties. Dit kunnen agentschappen, zelfstandige bestuursorganen (zbo's) of diensten zijn. De afgelopen jaren is het meer dan eens voorgekomen dat een bewindspersoon door het gevoerde beleid van een uitvoerende organisatie flink in de problemen kwam. In een aantal gevallen leidde dit tot een vroegtijdig aftreden. Het kabinet-Rutte II is recordhouder als het gaat om opstappende bewindspersonen. De incidenten bij het ministerie van Justitie en Veiligheid, de parlementaire enquête over de Fyra en de verlate en incorrecte uitbetaling van toeslagen door de Belastingdienst onderschrijven het belang van departementale grip op de gehele organisatie. Het proces van besturing en verantwoording moet goed zijn ingericht om de ministeriële verantwoordelijkheid adequaat te kunnen invullen. Hierbij biedt de spanning tussen politiek, beleid en uitvoering een extra uitdaging.

Rollen

Voor de inrichting van de sturing putten departementen veelal inspiratie uit het agent­schapsmodel. In de Regeling agentschappen wordt voor agentschappen een sturingsmodel bepaald met drie rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Deze rollen dienen niet functioneel te worden gecombineerd. Voor zbo's wordt gekeken naar de circulaire 'Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen', die tot doel heeft de inrichting van de sturing te verduidelijken en zo bij te dragen aan een optimale samenwerking tussen ministerie en zbo. Aan de hand hiervan kan het zbo zijn wettelijke taken zo effectief en efficiënt mogelijk uitvoeren ten behoeve van het publieke belang.

Infographic of Rollen

Het besturingsmodel, het financieringsmodel en het verantwoordingsmodel

Het verkrijgen van grip kan op verschillende manieren ingericht worden. Vaak kent de inrichting van governance voor zbo's, agentschappen of diensten een wettelijke basis waarin de manier van besturen is vastgelegd. Dit neemt niet weg dat in de sturing verschillende termen gebruikt worden die de nadruk van het gekozen model anders beleggen en/of de relaties in het model anders vormgeven. Wij onderscheiden hierin drie modellen:

Infographic modellen

Deze modellen kunnen naast elkaar gebruikt worden zodat de relatie tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer uit elementen van alle drie de modellen bestaat. In dit artikel behandelen we twee casussen uit de praktijk die kleuring geven aan de verschillende manieren waarop besturing kan worden ingericht.

Casussen uit de praktijk

Eén van de ministeries is eind 2016 begonnen met de invoering van een nieuw besturingsmodel, waarin de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer onderscheiden werden. KPMG is betrokken bij de implementatie van dit model en bij de inrichting van een nieuwe directie die de 'eigenaar' ondersteunt. Als besturingsmodel is gekozen voor het agentschapsmodel, waarbij in eerste instantie een deel van de onder het departement ressorterende uitvoeringsorganisaties betrokken is. De invoering van het besturingsmodel had als consequentie dat de Directeuren-Generaal (DG) de rol van eigenaar overdroegen aan de Secretaris-Generaal (SG). Hierdoor werd de SG verantwoordelijk voor het toezicht en de continuïteit van de uitvoeringsorganisaties. De DG bleef verantwoordelijk voor het beleid en het budget. In deze casus is gekozen voor de invoer van een P&C-cyclus die, met uitzondering van wettelijk bepaalde termijnen, gelijk werd voor alle uitvoerende organisaties in het sturingsmodel. Dit bracht voorspelbaarheid voor alle rollen en zorgde voor 'het goede gesprek' tussen de functionarissen. Anders dan daarvoor is in dit gesprek meer ruimte om te spreken over de langere termijn en de te volgen koers voor de uitvoeringsorganisatie. Er is een betere balans met de resultaten die op de korte termijn behaald moeten worden. Bovendien komen de directeuren van uitvoerende organisaties meer in de rol van bestuurder die verantwoordelijkheid neemt voor de koers van zijn/haar organisatie en daar een duidelijke visie op heeft.

KPMG werd een jaar later gevraagd door een ander ministerie om te ondersteunen bij het identificeren van sturings- en verantwoordingsinformatie. Onder leiding van KPMG hebben de eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer gezamenlijk een intensief traject met elkaar doorlopen, met als resultaat een door alle rollen geaccordeerd model van Key Performance Indicators (KPI's). Dit KPI-model is een belangrijke eerste stap in de verbetering van de aansturingsinformatie. Het KPI-model heeft tot doel de relatie tussen beleidsdoelstellingen, activiteiten en inzet van middelen transparant te maken om het goede gesprek tussen enerzijds de opdrachtgever en eigenaar en anderzijds de opdrachtnemer te faciliteren. De eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer hebben de ambitie te groeien van inputsturing naar outputsturing en op termijn zelfs naar outcomesturing.

De relatie tussen de rollen kent een bepaalde fasering en daarmee een bepaalde volwassenheid

De relatie tussen de eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer ontstaat niet vanzelf; deze relatie kent een bepaalde fasering. Allereerst moet de relatie worden ingericht door keuzes te maken over de inrichting van het besturingsmodel, het financieringsmodel en het verantwoordingsmodel. Ten aanzien van het besturingsmodel moeten de drie rollen helder belegd worden. Voor elke rol dient duidelijk te zijn welke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden daarbij horen. Er moeten afspraken gemaakt worden over de manier van sturen (op input, output, throughput en/of outcome). Voor de financiering moet worden afgesproken welke (af)rekenregels worden gehanteerd; dit is afhankelijk van de identificeerbaarheid van output en de homogeniteit van de activiteiten. Tot slot moet ook worden bepaald hoe het goede gesprek van het verantwoordingsmodel wordt vormgegeven. Wat is de P&C-cyclus die wordt gehanteerd en waarover wordt gerapporteerd en verantwoording afgelegd?

Infographic fasses

Om de relatie vervolgens werkend te krijgen is het allereerst van belang dat er samenhang bestaat tussen de keuzes binnen de drie modellen. Wanneer in de besturing bijvoorbeeld wordt gekozen te sturen op output moeten de financiering en verantwoording hierop aansluiten. Voor het werkend krijgen van het model is het vervolgens van belang dat de organisatie, mensen, processen en systemen van de opdrachtnemer hierop aansluiten. Door de juiste inrichting van deze elementen kan betrouwbare informatie worden gegenereerd die vervolgens gebruikt kan worden als basis voor het goede gesprek. Wanneer het goede gesprek bijvoorbeeld moet gaan over de output van de opdrachtnemer, moeten de ICT-systemen deze informatie kunnen leveren.

De laatste fase van volwassenheid in de relatie tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer is het verder optimaliseren van de relatie. Het gaat hierbij om het vormgeven van continue verbetering in een Plan-Do-Check-Act-cyclus (PDCA). Wanneer dit leidt tot nieuwe afspraken en ideeën, leidt dit op zijn beurt weer tot het inrichten en werkend krijgen van deze nieuwe elementen. Zo is de cirkel rond.

Elin Berfelo: "Door toenemende transparantie zullen besturings- en verantwoordingsvraagstukken en de uitlegbaarheid daarvan verder toenemen. Belangrijk is om dat perspectief telkens voor ogen te houden. De inrichting van besturing en verantwoording gaat gepaard met een verzakelijking van de (ambtelijke) relaties, het is goed om er rekening mee te houden dat dit een behoorlijk effect kan hebben op mensen en hun werk, vooral doordat professioneel ruziemaken hier noodzakelijkerwijs een onderdeel van wordt."

Kira Beekhuis: "Bij de verschillende rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer horen ook verschillende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Heldere afspraken maken om te komen tot een samenhangend geheel van besturing, financiering en verantwoording; daarmee begint het goede gesprek! Maar daarmee eindigt het goede gesprek niet. Om deze samenhang te behouden in een veranderende wereld en niet in de knel te komen tussen politiek, beleid en uitvoering, moet je als eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer met elkaar het gesprek blijven voeren over een optimale besturing, financiering en verantwoording."

Neem contact met ons op

 

Wilt u een offerte van ons ontvangen?

 

Offerteaanvraag (RFP)