close
Share with your friends

De kiezer heeft gesproken bij de Tweede Kamerverkiezingen op 17 maart jl. Politieke partijen zijn aan de slag met het formeren van het nieuwe kabinet. Een onderwerp dat ongetwijfeld hoog op de prioriteitenlijst zal staan bij de kabinetsformatie is de positie van uitvoeringsorganisaties. Recente rapporten laten zien dat de uitvoering onder druk staat.[1] Uitvoeringsorganisaties bevinden zich in een ingewikkelde dynamiek tussen beleid en burger. Eisen vanuit de politiek botsen soms met de wensen van burgers en de mogelijkheden qua capaciteit en financiën. De vraag die hierbij centraal staat is hoe de taken en middelen goed met elkaar in balans kunnen worden gebracht, zodat dit bijdraagt aan een doelmatige uitvoering van taken.

Voor een goede analyse van de uitdagingen en om tot juiste oplossingen te komen is het gebruik van het juiste instrumentarium van groot belang. In dit artikel zetten wij op basis van recente ervaringen uiteen wat er nodig is om – in de dialoog tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer – de balans tussen taken en middelen toekomstbestendig te maken. Wij lichten drie belangrijke lessen uit de praktijk er in het bijzonder uit.[2]

Voor de inrichting van de sturing van uitvoeringsorganisaties putten departementen veelal inspiratie uit het agentschapsmodel. Dit model bestaat uit drie rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer met elk zijn eigen taken en verantwoordelijkheden. Zo is de eigenaar verantwoordelijk voor de continuïteit van taakorganisatie. De opdrachtgever is budgethouder en verstrekker van de taakopdracht. De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor een doelmatige taakuitvoering.[3]

1. Maak de causale relatie tussen taken en middelen transparant

Aan de basis van een evenwichtige balans staat een goed begrip van de taken, de cost drivers die hierbij horen en binnen welk (wettelijk) kader taakuitvoering plaatsvindt. Hiermee kan transparant worden gemaakt wat een uitvoeringsorganisatie nodig heeft om haar (wettelijke) taken goed uit te kunnen voeren en hoe hierop kan worden gestuurd. Het begrip van het takenpakket leert ons op hoofdlijnen twee dingen:

  • De kenmerken van de taken. Hoe kunnen de taken worden getypeerd; als projectmatig of als repetitief werk? In welke mate is de taakuitvoering voorspelbaar en beïnvloedbaar? Welke ruimte biedt de wet om keuzes te maken in de wijze waarop taken worden uitgevoerd?  
  • De cost drivers van de taken. Met andere woorden: welke factoren zorgen ervoor dat de organisatie meer kosten gaat maken? Hoe bewegen de kosten mee met een toename van activiteiten of een hoger kwaliteitsniveau?

Veel uitvoeringsorganisaties beschikken over een kostprijsmodel als basis voor de bekostiging en/of voor de verantwoording van kosten richting opdrachtgevers. In onze ervaring vormt het kostprijsmodel daarmee een logisch startpunt om de relatie tussen taken en middelen te modelleren. Het kostprijsmodel maakt op basis van oorzaak-gevolgrelaties transparant hoe de kostenbasis wordt ingezet om taken uit te voeren en uiteindelijk tot prestaties (producten, diensten, projecten, etc.) te leiden. Deze prestaties dienen hun dekking te vinden in de toegekende middelen.  

test
In dit vereenvoudigde voorbeeld kan aan de hand van de verwachte instroom (bijv. 100 regelingen) en de norm om 10% te controleren (10 controles) berekend worden dat 4 fte’s (2,5 controle per fte) leidt tot een (begrote) kostenpost van 200 duizend euro. Hiermee zijn de cost drivers (aantal regelingen, % controles per regeling, aantal controles per fte en kosten per fte) geïdentificeerd, waardoor de causale relatie tussen kosten, activiteiten en middelen transparant is.

2. Bouw de begroting ‘driver-based’ op

Het inzicht in de causale relatie tussen taken en middelen kan worden gebruikt bij het opstellen van een ‘driver-based’ begroting. Door de verwachte inzet op de taken te koppelen aan de kostenopbouw kan een begroting worden gemaakt van de totaal benodigde inzet van middelen.

Het integreren van drivers in de begroting helpt bij het rapporteren over taken en middelen. In de afspraken met de opdrachtgever(s) over de te leveren prestaties (bijvoorbeeld in het jaarplan of in de managementafspraken) en de bekostiging kan bij de drivers in de begroting worden aangesloten.

COVID-19 heeft laten zien dat de onzekerheden bij het traditioneel plannen en begroten groter zijn geworden. Historische cijfers zijn een slechte voorspeller gebleken voor de toekomst. Dit maakt ‘driver-based’ plannen en begroten des te relevanter.[4]

Plannen en begroten op basis van drivers legt een heldere oorzaak-gevolgrelatie onder de begroting. Bijvoorbeeld: kwaliteit verhogen (oorzaak), dus meer personeel nodig (gevolg). Dit maakt de opbouw van de begroting transparant. Deze transparantie helpt bij het maken van onderbouwde keuzes over de doelmatige inzet van (schaarse) middelen. Bij het maken van keuzes komt vaak de vraag aan de orde: wat is het effect als je een taak niet, minder of juist vaker of op een andere manier uitvoert?

3. Maak de afgesproken prestaties meetbaar

De directe en indirecte effecten van de taakuitvoering zijn niet altijd eenvoudig te bepalen. Bijvoorbeeld wat is de precieze impact van meer controles op het handhavingsniveau, of bij welke doelgroep of in welke sector sorteert een interventie het meest effect?

Voor een goede sturing op de inzet van (schaarse) middelen is het meten van afgesproken prestaties essentieel. Hiervoor is het nodig om de prestaties meetbaar te maken. Het gaat hierbij om het meten van de gerealiseerde output, maar ook om het meten van de effecten en de impact ervan.

Maak daarom het uitvoeren van effectmetingen een vast onderdeel van de planning-en-controlcyclus. Metingen moeten gaan over ‘impact’ en over ‘leren’ en niet over het registreren van handelingen. 

Een goed instrumentarium helpt bij het voeren van het juiste gesprek

Een toekomstbestendige balans tussen taken en middelen ontstaat niet vanzelf. Dit vraagt een goed instrumentarium, inbedding daarvan in de planning-en-controlcyclus en het juiste gesprek tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. In dit artikel hebben wij drie belangrijke lessen uit de praktijk uitgelicht. Deze lessen kunnen u helpen bij het gesprek over het bepalen van de juiste prioriteiten en het sturen op de balans tussen taken en middelen met begrip van de ambities, wensen en (on)mogelijkheden.

Meer weten?

Neem contact op met onze deskundigen op het gebied van financiële vraagstukken in de publieke sector:

Bob Adams

Director

adams.bob@kpmg.nl

(070) 338 2228

Joost Janson

Senior manager

janson.joost@kpmg.nl

(070) 338 2156

Hylke Stelpstra

Manager

stelpstra.hylke@kpmg.nl

(020) 656 7354

Footnotes

[1] Werk aan Uitvoering Fase 1 (2020), Werk aan Uitvoering Fase 2 (2020), Ongekend onrecht (2020) en Tussen balie en beleid (2021).

[2] Zie voor een recent voorbeeld van een onderzoek naar taken en middelen: KPMG (2020). Onderzoek taken en financiële middelen bij AP.

[3] Zie voor meer informatie: KPMG (2019). Besturing en verantwoording binnen de overheid: in de knel tussen politiek, beleid en uitvoering?

[4] Zie voor meer informatie: KPMG (2020). The road to driver-based planning