close
Share with your friends

Een stresstest voor de besturingsdriehoek

Een stresstest voor de besturingsdriehoek

De huidige omstandigheden zijn ongekend. De wijze waarop de politiek en publieke organisaties hiermee omgaan ook. Waar publieke organisaties normaal gesproken maanden of jaren uittrekken voor de digitale invoering van regelingen, regelen ze het nu vaak in weken, zo niet dagen.

Gerelateerde content

Nl stairs modern 2

Voor het onder controle krijgen van de verspreiding van COVID-19 (of: de coronacrisis) en het beperken van de negatieve maatschappelijke en economische gevolgen, implementeert het Kabinet een aantal noodmaatregelen. Deze noodmaatregelen zijn bedoeld om ondernemers, werkgevers, werknemers en ouders tegemoet te komen. De middelen die hiervoor worden vrijgemaakt zijn eveneens ongekend: mocht een kwart van de werkgevers een aanvraag doen voor gemiddeld 45 procent van hun loonsom onder de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW), dan zijn de verwachte uitgaven hiervan circa € 10 miljard in de eerste drie maanden1. Ook het tempo waarmee deze maatregelen worden geïmplementeerd en tot uitvoering worden gebracht is hoger dan ooit.

De uitvoering van de noodmaatregelen gebeurt in de meeste gevallen door grote uitvoeringsorganisaties die onder verantwoordelijkheid vallen van een ministerie. Deze organisaties worden veelal in een driehoek bestuurd: de besturingsdriehoek. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. In dit artikel bekijken we of dit sturingsmodel bestand is tegen de implementatie en uitvoering van noodmaatregelen en geven we drie aandachtspunten mee.

De werking van de besturingsdriehoek in het kort

Om de balans te vinden tussen de korte-termijnopdracht, de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid hiervan en het lange-termijnperspectief, wordt bij veel ministeries gebruikgemaakt van het agentschaps- of driehoeksmodel. Hierin worden drie rollen onderscheiden:

Infographic Een stresstest voor de besturingsdriehoek

De besturingsdriehoek moet leiden tot een doelmatiger uitvoering van taken van de Rijksoverheid, door de verschillende belangen van opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Het doel is om op die manier dezelfde kwaliteit van dienstverlening te kunnen leveren tegen lagere kosten, of bij gelijke kosten meer kwaliteit te kunnen leveren.  

Uitvoeringsorganisaties brengen noodmaatregelen ongekend snel tot uitvoering, terwijl zij ook onder normale omstandigheden onder druk staan

Het kabinet ondersteunt werkgevers en zelfstandigen in de coronacrisis door negen generieke financiële noodregelingen2 in het leven te roepen. Dit zijn bijvoorbeeld de eerdergenoemde Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW), de Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19 (TOGS), de Garantie Ondernemersfinanciering (GO) of de Borgstelling MKB-kredieten (BMKB). De meeste van de noodmaatregelen zijn binnen enkele weken tot uitvoering gebracht door de grote uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid. Dit zijn organisaties als de Belastingdienst, het UWV, de Sociale Verzekeringsbank (SVB) of de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Aan het begin van dit jaar werd door ABDTOPConsult geconcludeerd dat de uitvoeringsorganisaties – ook zonder crisis – onder druk staan. Eén van de bevindingen uit het traject ‘Werk aan uitvoering’ was dat het bewonderenswaardig is dat er nog veel goed gaat, maar dat de grenzen bereikt zijn3. Over de besturingsdriehoek wordt in het rapport geschreven dat de werking ervan de afgelopen jaren is verbeterd4, maar dat er weinig aandacht is voor de kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening. De aandacht, van met name opdrachtgevers, ligt bij de actualiteit. In eerdere crises, zoals bij de verhoogde instroom van vluchtelingen in 2015, hebben we gezien dat het uitvoeren van (nood) maatregelen op de eerste plaats staat. De kans bestaat echter dat opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer hierdoor snel voorbij gaan aan het creëren van de juiste randvoorwaarden om maatregelen te kunnen uitvoeren, en dat daardoor een (te) hoge druk wordt gelegd op de uitvoerende organisatie. Dit komt bijvoorbeeld doordat het reguliere takenpakket niet wordt verlicht, of er geen extra middelen worden vrijgemaakt. De consequentie hiervan is dat de normale dienstverlening nog verder onder druk komt te staan.

Drie aandachtspunten bij het uitvoeren van (nood) maatregelen

Logischerwijs zet de snelle implementatie en uitvoering van (nood) maatregelen de reguliere manier van sturen en uitvoeren onder druk. In lijn met eerdere rapporten en op basis van onze eigen ervaringen bij ministeries en uitvoeringsorganisaties zien we drie aandachtspunten bij de uitvoering van (nood) maatregelen. 

1. Zorg ervoor dat, ondanks politieke druk, opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar betrokken zijn bij het nemen van beslissingen, of dat er in overleg wordt afgeweken van de reguliere wijze van besturen
 
De logica van de besturingsdriehoek veronderstelt dat de opdrachtnemer, in overleg met opdrachtgever en eigenaar, de sturing van uitvoeringsorganisaties ter hand neemt. Die logica houdt geen rekening met de invloed van de politiek, die wel degelijk bestaat 5. De huidige crisis en ook eerdere crises laten zien dat het niet ongebruikelijk is voor bewindspersonen om direct zaken te willen doen met de directeur/ bestuurder/ DG van een uitvoeringsorganisatie en dat de ambtelijke top van het betreffende ministerie onvoldoende betrokken wordt. Ook komt het voor dat de (nood)maatregel moeilijk uitvoerbaar wordt omdat er veel (politieke) eisen worden gesteld. In een periode zoals nu, waarbij veel haast geboden is bij het uitvoeren van maatregelen, kan de snelheid ervoor zorgen dat er onvoldoende aandacht is voor het invullen van randvoorwaarden. Voldoende capaciteit en budget, of een herprioritering van reguliere taken, zorgen ervoor dat de uitvoeringsorganisatie de (nood)maatregel duurzaam kan uitvoeren. Dit is een verantwoordelijkheid van de hele besturingsdriehoek, waarbij het zwaartepunt in dit geval ligt bij de eigenaar. Als de opdrachtnemer een direct verzoek krijgt een (nood)maatregel uit te voeren is het belangrijk de eigenaar en opdrachtgever te betrekken. Het is daarom van belang dat opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer elkaar goed weten te vinden, en contact in de besturingsdriehoek soepel verloopt. In uitzonderlijke gevallen kan het voorkomen dat er moet worden afgeweken van de reguliere besturingsdriehoek, ook dit moet een afweging zijn van de driehoek. Maak daarom, bij voorkeur met elkaar en onder normale omstandigheden, inzichtelijk of en onder welke voorwaarden of omstandigheden het gerechtvaardigd is om af te wijken van besturingsdriehoek, en hoe informatievoorziening en verantwoording richting opdrachtgever en eigenaar dan plaatsvindt.
 
2. Wees als uitvoeringsorganisatie zuiver in je rol bij de afweging (nood)maatregelen uit te voeren
 
De uitvoeringsorganisaties die nu aan de lat staan voor de noodmaatregelen, hebben eerder te maken gekregen met het verzoek grote (nood)regelingen uit te voeren. Hoewel de druk om snel tot uitvoering over te gaan in deze periode heel hoog is, blijft het van belang de afweging te maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Het is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de uitvoeringsorganisaties om, in samenspraak met opdrachtgever en eigenaar, inzichtelijk te maken wat de (on)mogelijkheden zijn van de uitvoering van een maatregel, wat ervoor nodig is om de maatregel goed uit te kunnen voeren en welke risico’s hieraan verbonden zijn. In overleg met de driehoek, en met de verantwoordelijke bewindspersoon, kan dan een afweging gemaakt worden in hoeverre risico’s acceptabel zijn, en hoe deze beheerst kunnen worden. Tijdens deze crisis zien we dat de betreffende bewindspersonen open zijn over de risico’s, bijvoorbeeld ten aanzien van het risico dat er fraude wordt gepleegd met noodmaatregelen 6. In dit geval wordt de afweging gemaakt dat het opvangen van de economische klap die deze crisis teweegbrengt belangrijker is dan mogelijke fraude van ondernemers en zzp’ers bij het aanvragen van noodmaatregelen.
 
3. Durf nee te zeggen: zorg voor transparantie en een zorgvuldige afweging
 
De uitvoering van (nood)maatregelen legt een extra beslag op de capaciteit van uitvoeringsorganisaties, terwijl deze organisaties ook zonder deze maatregelen een omvangrijk werkpakket hebben. Het is daarom verstandig een verzoek zorgvuldig af te wegen, in overleg met opdrachtgever en eigenaar, om te bespreken welke randvoorwaarden hiervoor moeten worden ingevuld, en wat de impact is op de reguliere werkzaamheden. Hoewel het lastig kan zijn om bij hoge druk een verzoek af te wijzen, bestaat deze mogelijkheid vanzelfsprekend nu ook. Als de risico’s bij de uitvoering te groot zijn, of de organisatie onvoldoende is toegerust om de maatregelen uit te voeren, kan het verstandiger zijn een verzoek af te wijzen, of de maatregel in samenwerking met een andere uitvoeringsorganisatie uit te voeren.

De besturingsdriehoek slaagt voor de stresstest: uitvoeringsorganisaties leveren knappe prestaties

Tijdens crises, zoals nu de huidige coronacrisis, bestaat een grote druk om maatregelen snel uit te laten voeren door de uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid. De besturingsdriehoek legt de basis voor een zorgvuldige afweging tussen opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar door een terugkerend gesprek te voeren over hoe opdracht en budget, een doelmatige en effectieve uitvoering, en de continuïteit en toekomstbestendigheid van een uitvoeringsorganisatie zich tot elkaar verhouden. Tegelijkertijd zien we ook dat de driehoek tijdens crises onder (politieke) druk komt te staan, en dat er soms moet worden afgeweken van bestaande afspraken omdat de snelheid waarmee noodmaatregelen geïmplementeerd moeten worden hierom vraagt. Als uitvoeringsorganisatie is het van belang om zuiver in je rol te blijven, en in de besturingsdriehoek het gesprek aan te gaan over de risico’s en randvoorwaarden waaronder de uitvoering van noodmaatregelen plaats kan vinden. Ook in deze omstandigheden bestaat de mogelijkheid een verzoek af te wijzen als de risico’s te groot zijn of de beoogde organisatie niet toegerust is om de taak uit te voeren. Wanneer de druk minder hoog is kunnen we door middel van evaluaties en geleerde lessen uit deze periode de afspraken en de werking van de besturingsdriehoek verder aanscherpen.

Tot slot, in de afgelopen weken zijn verschillende noodmaatregelen tot uitvoering gebracht die de negatieve financiële consequenties van deze crisis beperken. De grote uitvoeringsorganisaties van ons land hebben dit, in overleg met de andere partijen in de besturingsdriehoek, uitzonderlijk snel opgepakt en uitgevoerd, met een knap resultaat als gevolg. Een resultaat waar we als samenleving trots op mogen zijn!

Meer informatie

Neem voor meer informatie contact op met Elin Berfelo, (070) 338 2131 of per e-mail.

Footnotes

[1] Kamerbrief over noodpakket banen en economie, 17 maart 2020

[2] Overzicht financiële regelingen

[3] Werk aan uitvoering – fase 1 – probleemanalyse

[4] Onder andere beschreven in het rapport door ABDTOPconsult in juli 2017: ‘Verbeter de Werking, Rollen in de sturing van uitvoeringsorganisaties in de Rijksdienst’

[5] ‘Het UWV, een door de politiek gecreëerd monster’ De Volkskrant, 31 mei 2019

[6] Interview met minister Koolmees (SZW), 20 maart 2020

© 2021 KPMG N.V., a Dutch limited liability company and a member firm of the KPMG global organization of independent member firms affiliated with KPMG International Limited, a private English company limited by guarantee. All rights reserved.


For more detail about the structure of the KPMG global organization please visit https://home.kpmg/governance.

Neem contact met ons op

 

Wilt u een offerte van ons ontvangen?

 

loading image Vraag een offerte aan

Mijn profiel

Blader door artikelen en kies uw interesses.

Sign up today