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Territoires et jeux de donnée : quelle combinaison gagnante ?

Territoires et jeux de donnée

La transition numérique des territoires est devenue le nouveau front de la compétition interurbaine.

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Expert

Erwan Keryer

Associé, Secteur Public

KPMG en France

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La Smart City devient un référentiel commun de performance et qualité environnementale. Derrière cette promesse, d’importantes disparités risquent de structurer les territoires.

La transition numérique des territoires est devenue le nouveau front de la compétition interurbaine. La « Smart City » devient dans le jargon des urbanistes un référentiel commun de performance des services et de qualité environnementale. Derrière cette promesse, d’importantes disparités risquent de structurer les relations entre les territoires. Les métropoles concentrent un nombre croissant de compétences et projets urbains intelligents, les territoires périurbains et ruraux peinent à construire et financer des stratégies numériques, les territoires ruraux, pour la très grande majorité d’entre eux, n’ont pas encore pénétré la nébuleuse de la smart city et de la gestion des datas. La très faible incitation portée à ce jour sur la mise en conformité au RGPD encourage d’autant moins à mener une réflexion globale sur ce sujet : alors même que chaque collectivité gère, et parfois stocke, des données sur leurs agents et, bien sûr, sur les administrés. Entre projets isolés, solution unique déployée, quartiers intelligents et villes intelligentes, différents degrés de maturité caractérisent le spectre de la « dataification » du territoire.

Pourtant le mouvement est lancé. Et les institutions décentralisées ou déconcentrées entrent dans une phase d’intense compétition pour la maitrise de la donnée. Ces orientations recomposent les logiques de pouvoir interterritoriales et transforment la nature et le déploiement de l’action publique. L’implémentation de solutions intelligentes reformate l’administration publique et réduit les coûts de gestion des services publics. Elle peut impliquer une démarche participative (Budget participatif, Nantes dans ma poche), une réflexion sur les biens communs (services publics de la donnée) et la gestion décentralisée des besoins territoriaux (Smart Grid).

Dans ce débat, peu d’attention a été donné à la reconfiguration des administrations publiques locales et à l’impact de la digitalisation sur les processus administratifs. Au niveau institutionnel, la transition numérique peut être décomposée en cinq chantiers : la donnée, l’implémentation technologique, les méthodes managériales, l’adaptation du cadre légal et les changements institutionnels.

En matière de transition numérique, les administrations doivent engager en premier lieu le chantier du partage de la donnée. La maitrise de la donnée, la rationalisation des traitements, l’agrégation des bases et la publication en open data nécessitent une action transversale interinstitutionnelle et la définition de méthodes communes de traitement et stockage des données. Une culture administrative en lien avec le numérique doit émerger afin d’appuyer la réduction des coûts de transaction, l’individualisation des services ou l’automatisation de certaines procédures. En contournant les modes de gouvernance hiérarchiques et en privilégiant la collégialité et l’horizontalité des stratégies de gestion, la donnée remet au centre de l’administration publique l’échange et le partage entre les différents intervenants. D’une logique de silo, avec des services aux frontières fixes et aux compétences définies, on tend vers un modèle d’intervention transversal ou en réseau, pourtant loin des modalités des organisations publiques actuelles.

Deuxième enjeu : la montée en puissance des acteurs privés du numérique bouscule l’agenda territorial. Ces-derniers sont en mesure d’affecter les services urbains, l’aménagement du territoire, la mobilité et le comportement des citadins. Dès lors, les différents pouvoirs décentralisés sont amenés à agir urgemment s’ils ne souhaitent être dépossédés de la connaissance du territoire de plus en plus dépendante de la donnée. Gouverner la digitalisation des activités demande un nouveau champ de compétences et un alignement sur les évolutions sociétales. Une gouvernance déphasée ne peut être en mesure de réguler les nouveaux services urbains privés dont la création de valeur dépend de l’occupation de l’espace.

Cette tension donne une nouvelle épaisseur aux questions de souveraineté territoriale pour les communes, EPCI, métropoles, départements et régions. La dépossession du savoir et pouvoir sur le territoire est un risque tangible pour les pouvoirs déconcentrés. Le numérique creuse l’écart entre les compétences du secteur privé et celles de l’acteur public. Cette dépossession du territoire digital serait un coup dur pour la gouvernance territoriale : en l’absence de leviers ou d’outils de régulation sur l’usage et la captation des données, les collectivités ne pourront construire des schémas territoriaux sans dépendre du privé. En outre, elles seront soumises à des négociations permanentes, à une insécurité juridique pesante et à une défiance de plus en plus grande de la part de leurs administrés.

Cette transition numérique a été engagée à petits pas et ne s’est pas faite à vitesse égale. Villes, espaces péri-urbains et territoires ruraux sont aujourd’hui polarisés par la fracture numérique. Cette dernière renforce les effets de déclassement et accentue la perte de compétitivité et d’attractivité des territoires périphériques. Les mesures du gouvernement en faveur du déploiement du haut débit dans les territoires vont dans le sens d’une plus grande équité. Bien que les expérimentations et investissement suivent les frontières des pouvoirs décentralisés et compétences, l’intégration technologique ne doit pas se limiter à l'échelon urbain. Les acteurs départementaux et régionaux doivent se saisir de cette question pour homogénéiser la restructuration de l’appareil public.

Régionaliser la transition numérique va de pair avec l’intégration systématique de cet instrument dans les projets de développement économique, social et environnemental. Elle contribue à la stratégie de différenciation territoriale et se construit avec les projets métropolitains et territoriaux. Intégré aux PLU, PLUi ou SRADET, elle reflète une tendance plus marquée de la modernisation des services vers les usages et un accompagnement des acteurs du territoire.

Quelle est l’intervention de chaque échelle dans ce jeu d’acteur ? L’Europe appuie les territoires intelligents par des financements et réseaux de partage de bonnes expériences comme UrbAct. Le cadre juridique européen constitue également une base pour l’opérabilité des territoires intelligents. L’Etat quant à lui peut subventionner, légiférer (la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République), coordonner, accompagner le développement des compétences locales et appuyer les transitions territoriales via des investissements structurants (très haut débit). Les régions quant à elles conçoivent trois schémas directeurs : le schéma régional de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII), la stratégie de cohérence régionale pour l’aménagement numérique (SCORAN) et le schéma directeur territorial d’aménagement numérique (SDTAN). L’organe en charge d’accompagner la mise en place des politiques est la commission régionale de stratégie numérique (CRSN, crée en 2017). Ses compétences lui permettent d’appuyer l’extension des activités, d’offrir des aides aux entreprises, d’assurer la cohérence régionale et le support aux aménagements numériques.

Le département et les syndicats mixtes ont quant à eux peu de compétences économiques en la matière mais ils peuvent stratégiquement orienter leurs aides à l’investissement au bloc local et contribuer au financement des projets de villes et intercommunalités. Ils sont également en mesure d’élaborer une stratégie de développement des réseaux en veillant à l’évolution des initiatives publiques et privées, tout en pouvant être les plateformes de mutualisation des infrastructures et services à travers les syndicats mixtes. Les communes et EPCI pilotent quant à eux l’élaboration d’une stratégie locale et sa mise en œuvre par des projets attachés à leurs compétences (l’urbanisme, le transport ou encore la gestion des déchets et de l’eau). Différents établissements publics gravitent autour de cet écosystème et sont en mesure d’apporter un appui scientifique et technique (CEREMA). Les parties prenantes locales (citoyens, entreprises, milieux associatifs) sont mobilisées via la consultation en amont et a posteriori dans une démarche d’évaluation continue. Enfin, les acteurs privés apportent des solutions techniques, offrent une expertise, assurent des expérimentations et suivent le territoire dans sa transition.

Malgré leur diversité, ces acteurs s’accordent sur certains éléments : un territoire intelligent construit des modèles prédictifs pour rationaliser la gestion des services publics, accélérer le développement économique et rendre la ville plus soutenable. Pour y parvenir, la régulation de l’usage de la donnée est tout à la fois un dispositif technique, un outil juridique et un instrument de gouvernance. Des questionnements subsistent toutefois sur l’usage de la donnée et sur l’approche à privilégier. Les conditions juridiques de l’exploitation et de la réutilisation des données restent floues mais les acteurs tendent à s’accorder qu’une approche patrimoniale tournée vers la demande de redevance financière va à l’encontre du potentiel de la donnée. Dans cette démarche, la proactivité des pouvoirs décentralisés est essentielle dans la mise en place d’un environnement favorable à la greffe technologique. Un territoire « dopé aux données » fait émerger une ville intelligente désencastrée, extirpée de ses frontières urbaines et en interaction avec les espaces péri-urbains et ruraux.

La transition numérique des stratégies territoriales doit inclure la soutenabilité et la durabilité des territoires urbains, péri-urbains et ruraux. A cet égard, KPMG a suivi avec intérêt les expérimentations récentes en matière de contrats de réciprocité ville-campagne instaurés entre Brest métropole et le pays du Centre ouest Bretagne (COB). Cette feuille de route peut être élargie à d’autres territoires où les relations entre pôles métropolitains et espaces ruraux justifient cette logique de « réciprocité ». Inclure la fracture numérique et l’élargissement de la transition numérique dans les contrats de réciprocité peut favoriser la construction de territoires plus équitables et attractifs.

D’autres coopérations peuvent intégrer la transition numérique comme enjeu de partage d’expérience et de collaboration. Notre point portera ici sur les alliances territoriales inter-métropolitaines. Brest et le réseau des Grandes Villes de l’Ouest (Angers, Brest, Nantes, Le Mans, Rennes) ont amorcé dans les années 90 une coopération territoriale ayant abouti, plus récemment, en 2012, à la création du Pôle métropolitain Loire-Bretagne (PMLB). Les métropoles s’y engagent à renforcer la coordination en matière de développement économique, d’infrastructures de transport, de promotion de développement durable et d’innovation. Cette logique pourrait intégrer à l’image des contrats de réciprocité ville-campagne un axe transition numérique plus appuyé. L’effet d’entrainement d’une coopération métropolitaine a sans nul doute un effet favorable sur la transformation des administrations, la qualité des services publics et les relations avec le privé, et ce, dans le cadre de la digitalisation accélérée de la production de valeur au bénéfice des citoyens.

La transition numérique doit donc être intégrée dans un schéma plus large de modernisation de la ville et du service public. Une perspective pluriannuelle doit intégrer le jeu des acteurs nationaux et européens, la coopération inter-métropolitaine, les relations de réciprocité avec les espaces ruraux et la gouvernance multi-niveau en intégrant les régions et départements dans la stratégie territoriale. La question reste donc ouverte : les territoires sauront-ils se saisir de la donnée pour reconfigurer l’action publique ?
 

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