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Effiziente Klimapolitik oder Bürokratiemonster - Was bringt der nationale Emissionshandel?

Effiziente Klimapolitik oder Bürokratiemonster

2021 beginnt in Deutschland der nationale Emissionshandel für Brennstoffe. Die konkrete Ausgestaltung für die ca. 4.000 betroffenen Unternehmen in Deutschland ist noch offen.

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Im Bereich der Klimapolitik überschlagen sich aktuell die Ereignisse und Meldungen, so dass es zuweilen schwierig ist den Überblick zu behalten. So wurde Mitte Dezember 2019 das deutsche Klimaschutzpaket verabschiedet, das als ein zentrales Element die umfassende Bepreisung von Kohlenstoffdioxid vorsieht. Konkret ist am 20.12.2019 das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) in Kraft getreten. Mit diesem wird ab 2021 ein nationaler Emissionshandel für Brennstoffe (nETS) eingeführt, welcher den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) ergänzen soll und die Sektoren Wärme und Verkehr umfasst. Die Diskussion über den richtigen Ansatz war damit aber nicht zu Ende. Im Vermittlungsausschuss wurde nur wenige Tage später beschlossen, dass die in der aktuellen Fassung des BEHG festgelegten Preise deutlich erhöht werden sollen. Das Gesetz soll nun im Frühjahr novelliert werden. 

Was bedeutet nationaler Emissionshandelssystem? 

Die EU und damit auch Deutschland haben sich ehrgeizige Klimaziele gesteckt. Bis 2050 soll die europäische Wirtschaft klimaneutral sein. Die großen Emittenten in Industrie und Energiewirtschaft werden schon seit 2005 vom EU-ETS erfasst und sind wegen der sinkenden Obergrenzen strukturell zu kontinuierlichen Emissionsminderung gezwungen. Auf das gleiche Prinzip setzt Deutschland jetzt bei den bisher nicht vom Emissionshandel erfassten Sektoren Wärme und Verkehr um eine Minderung der Treibhausgase in Höhe von 38% ggü. 2005 zu erreichen. Obwohl in beiden Bereichen schon zahlreiche klimapolitische Instrumente greifen, sind die Emissionen bisher noch nicht im gewünschten Tempo gesunken. Insofern wird für diese Sektoren nun eine jährliche Obergrenze festgelegt und mit der entsprechenden Anzahl von Emissionszertifikaten verbrieft. Das ist ein neues und bisher einmaliges Konzept in Europa. 

Wer ist betroffen? 

Zur Teilnahme verpflichtet sind alle Unternehmen, welche Brennstoffe in den Verkehr bringen. Dieser Upstream-Ansatz nimmt demnach i.d.R. nicht die vielen Verbraucher der Brennstoffe, sondern für z.B. Mineralölprodukte denjenigen in die Pflicht bei denen die Energiesteuer entsteht, bei Erdgas z.B. die Lieferanten (letzte Handelsstufe). Brennstoffe gelten nach dem Wortlaut des BEHG mit dem Entstehen der Energiesteuer als in den Verkehr gebracht. Es sind also die jeweiligen Regelungen des Energiesteuergesetzes zur Entstehung der Energiesteuer zu beachten. 

In der Gesetzesbegründung wird von über 4.000 Unternehmen ausgegangen, die betroffen sind. Eine klare Abgrenzung gibt es zum EU-ETS: Brennstoffe, die in emissionshandelspflichtigen ETS-Anlagen zum Einsatz kommen, werden zur Vermeidung von Doppelbelastungen vom BEHG ausgenommen. 

Was sind die Elemente des BEHG? 

Auf Grundlage der CO2-Reduktionsziele wird für jedes Kalenderjahr ab 2021 eine Obergrenze festgelegt. Dabei werden die erwarteten Emissionen aus allen Sektor abgeschätzt und nachträglich korrigiert, um die Zielerreichung sicherzustellen. Für das Jahr 2021 wird mit ca. 360 Mio. Zertifikaten gerechnet. 

Vom BEHG sind nur fossile Brennstoffen erfasst. In den ersten beiden Jahren insbesondere Benzin, Gasöle, Heizöle, Erdgas und Flüssiggas. Ab 2023 kommen dann noch weitere Brennstoffe wie insbesondere Stein- und Braunkohle hinzu. Wie im EU-ETS soll es eine Härtefallregelung und einen Kompensationsmechanismus zur Vermeidung von internationalen Wettbewerbsnachteilen geben. 

Der nETS ist eng an das etablierte EU-ETS angelehnt und soll konsequenterweise auch von der deutschen Emissionshandelsstelle administriert werden. So gibt es einen jährlichen Zyklus mit Emissionsberichten und der Abgabe von Emissionszertifikaten erfreulicherweise aber erst in der zweiten Jahreshälfte nach den anderen Fristen für Emissionshandel und Strompreiskompensation. Weitere bekannte Anforderungen sind genehmigungspflichtige Überwachungspläne, die elektronische Kommunikation mit der Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) und ein elektronisches Handelsregister. Die Emissionsberichte müsen von akkreditierten Prüfstellen oder Umweltgutachtern  verifiziert werden. Bußgelder und Strafzahlungen in Höhe des doppelten Mindespreises pro Tonne CO2 sollen die Einhaltung der Anforderungen sicherstellen. 

Den Betreiber der ca. 1.400 emissionshandelspflichtigen ETS-Anlagen in Deutschland dürfte ein Großteil der neuen Anforderungen insofern bekannt vorkommen. Auf die meisten der weiteren betroffenen Unternehmen kommen jedoch viele neue Aufgaben zu. 

Ob das nETS die gewünschte Lenkungswirkung erzielt, soll regelmäßig durch die Bundesregierung evaluiert werden, anfangs alle zwei und später alle vier Jahre. 

Wie funktioniert die Preissetzung? 

Politisch wurde bereits entschieden, dass es nicht bei einem Einstiegspreis von 10 EUR pro Tonne CO2 bleiben soll, sondern das System mit einem Festpreis von 25 EUR/t CO2 startet, der dann bis 2025 auf 55 EUR/t CO2 steigt. Bis dahin soll auch ein System zur Versteigerung der Emissionszertifikate aufgebaut werden. Anders als im EU ETS wird es keine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten geben. Diese werden ausschließlich veräußert und ab 2026 versteigert. 

Es wird sehr spannend werden, wie sich die Preise vom nationalen Emissionshandel mit Mindestpreis und dem EU ETS ohne Mindestpreis verhalten. Aktuell zumindest liegt der EUA-Future knapp unter dem Startpreis von 25 EUR/t CO2. 

Was ist zu tun? 

Momentan sind noch sehr viele Detailfragen offen, die sich erst nach Verabschiedung der Novelle des BEHG sowie dem Erlass der Rechtsverordnungen (12 Verordnungsermächtigungen) klären lassen. Grundsätzlich können Unternehmen, aber schon jetzt prüfen, ob sie grundsätzlich unter den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen. Ist dies der Fall sollte geprüft werden, ob ein vereinfachter Überwachungsplan zur Ermittlung der Brennstoffmengen genügt. Es wird erwartet, dass etwa 20% der betrofffenen Unternehmen komplexere Ansätze für die Berichterstattung entwickeln müssen. Zum Jahresende hin sollten dann entsprechende Berichtswege entwickelt und die technische Infrastruktur aufgebaut werden (z.B. Signaturkarten, Lesegeräte, VPS-Zugänge, Registerkonten, etc.). Zudem müssen die entsprechenden Prozesse, Kontrollen und Verantwortlichkeiten implementiert werden, um die Anforderungen sicher umzusetzen. In der Gesetzesbegründung wird mit einem Umsetzungsaufwand für Unternehmen in Höhe von über 31 Mio. EUR gerechnet. 

Was bedeutet dies für Unternehmen? 

Der nationale Emissionshandel für Brennstoffe setzt ein Preissignal zur Senkung der CO2-Emissionen und gibt mit den Mindestpreisen auch Klarheit über die weitere Entwicklung des Preisniveaus. Dies dürfte bei Privatverbrauchern und Unternehmenskunden allmählich die Präferenz hin zu klimafreundlichem Konsum verändern. Für Unternehmen ergeben sich daraus auch eine Reihe von strategischen Fragestellungen z.B. hinsichtlich Brennstoffwechsel, Energieeffizienzmaßnahmen, der Dimensionierung und Dekarbonisierung ihres Anlagenparks. Neben diesen strategischen Fragestellungen kommen eine Reihe von administrativen Aufgaben zur Emissionsüberwachung und  -berichterstattung inklusive der geforderten Risikobewertungen und Kontrollmaßnahmen. 

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