Bei Maßnahmen zur Treibhausgas-Reduktion rücken ökonomische Steuerungsmechanismen zunehmend in den Vordergrund. Im Zuge neuer Maßnahmen wird versucht, die Ziel-Erreichung durch monetäre Anreize zu fördern, um eine Änderung von Handlungsweisen zu erzielen. Die Wirkung von Anreizen sowie budgetäre Konsequenzen bei Zielverfehlungen sind auch für den öffentlichen Sektor zunehmend von Bedeutung.

Das österreichische Klimaschutzgesetz ist eine wesentliche Rechtsgrundlage für die Reduktion der Treibhausgas-Emissionen, welche nicht dem europäischen Emissionshandelssystem unterliegen. Aktuell sind die zulässigen Emissionshöchstmengen für den Zeitraum bis 2020 definiert, mit Zielpfaden zur Treibhausgas-Reduktion für sechs Sektoren. Eine Begutachtung für eine neue Fassung des Klimaschutzgesetzes wurde für den Zeitraum ab Sommer 2021 angepeilt.

Budgetäre Auswirkungen

Im Finanzausgleichsgesetz 2017 ist geregelt, dass Bund und Länder die Kosten für den Ankauf von Klimaschutz-Zertifikaten gemeinsam tragen, sofern eine Einhaltung von unions- und völkerrechtlichen Verpflichtungen im Klimaschutz mit den gesetzten Maßnahmen nicht möglich ist. Gemäß § 29 Abs 2 erfolgt die Kostenaufteilung im Verhältnis von 80 (Bund) zu 20 (Länder) Prozent. Die Aufteilung der Kosten auf die Länder erfolgt nach der Bevölkerungszahl. Da mit dem Finanzausgleichsgesetz 2017 der Finanzausgleich für die Jahre 2017 bis 2021 geregelt wird, ist hinsichtlich der Aufteilung dieser Kosten ab dem Jahr 2022 eine Festlegung erforderlich.

Im Klimaschutzbericht 2020 des Umweltbundesamts sind Szenarien zur langfristigen Entwicklung der Treibhausgas-Emissionen zusammengefasst. Für Emissionen außerhalb des Emissionshandels-Systems besteht bis 2030 eine durch weitere Maßnahmen zu schließende Lücke, sofern es (nach sonstigen Anrechnungen) zu keinen Ankäufen von Emissionszuweisungen (AEA, Annual Emission Allocations) von anderen Staaten kommen soll.

Laut eines aktuellen Berichtes des Rechnungshof Österreich rechnete das Bundesministerium für Finanzen mit der Notwendigkeit, dass im Verpflichtungszeitraum 2021 bis 2030 ein Ankauf notwendig sei. Bei Verwendung eines Szenarios des Umweltbundes­amtes ohne zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen wurde für den Zeitraum 2021 bis 2030 ein prognostizierter Mittelbedarf von rund EUR 4,607 Mrd bis rund EUR 9,214 Mrd berechnet.

Bei angenommenen Kosten von EUR 100 pro Tonne CO2-Äquivalente und unter der Annahme einer auch gleichbleibenden Kostenaufteilung (80:20) ergäbe sich laut Bericht des Rechnungshofes ein erheblicher Mittelbedarf (Abbildung).

Abbildung: Prognostizierter Mittelbedarf bei Ankäufen von Emissionszuweisungen gemäß Bericht des Rechnungshof Österreich

Finanzielle Anreize

Die derzeitige Kostentragungs-Regelung entfaltet auf Ebene der Gebietskörperschaften aktuell nur eine moderate Anreiz- und Steuerungswirkung. Aus Sicht der Bundesländer wären zB zusätzliche Landes-Maßnahmen zur Treibhausgasreduktion aus eigenen Budgetmitteln zu bedecken. Daraus resultierende positive Budget-Folgeeffekte aus reduzierten AEA-Ankäufen verteilen sich hingegen großteils auf den Bund und die anderen Länder. Auf die Gemeindeebene wirkt derzeit kein solcher Steuerungsmechanismus.

Seitens des Rechnungshofes wurde eine möglichst verursachergerechte Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern empfohlen. In Stellungnahmen der Länder Nieder- und Oberösterreich zu dieser Empfehlung wurde angemerkt, dass die Datenlage zur Regionalisierung der Emissionen für eine verursachergerechte Kostenaufteilung nicht ausreichend belastbar sei bzw dass bislang keine belastbare Methodik für die Kostenaufteilung vorläge.

Verursachungsgerechtere ­Kostentragung

Bei der anstehenden Festlegung der ab 2022 erfolgenden Kostentragung durch Bund und Länder im Rahmen des Finanzausgleichs könnte daher auch eine Anpassung des bisherigen Verteilungsmechanismus zur Diskussion stehen. Gemäß einem Medienbericht von April 2021 sei in einem Entwurf für die Novelle des Klimaschutzgesetzes ein Zukunftsinvestitionsfonds vorgesehen, der bei Zielverfehlungen zu dotieren ist. Dabei sei eine Kostentragung von 60 Prozent durch den Bund und 40 Prozent durch die Länder vorgesehen. Daraus ergibt sich die Frage, ob vielleicht auch die Kostentragung für AEA-Ankäufe künftig verstärkt durch die Länder zu tragen sein wird.

Weiters erscheint es denkbar, dass anstatt der Bevölkerungszahl-bezogenen Kostenverteilung eine differenziertere Regelung eingeführt wird. Im Regierungsprogramm 2020–2024 wird die Erarbeitung eines Instruments zur schrittweisen Herstellung von Kostenwahrheit genannt. Als Beispiele sind eine CO2-Bepreisung über bestehende Abgaben oder ein nationales Emissionshandelssystem angeführt. Offen ist, wie sehr die schrittweise Herstellung einer solchen Kostenwahrheit auch Auswirkungen auf die Haushalte der einzelnen Gebietskörperschaften entfalten wird.

Auswirkung im Gesamthaushalt

Selbst falls keine Änderung der derzeitigen 80:20-Kostentragung erfolgt: Aufgrund der ambitionierten Ziele zur Treibhausgas-Reduktion braucht es innerhalb aller Einheiten des öffentlichen Sektors hohe Anstrengungen, wenn die Ziele erreicht werden sollen. Es wäre somit denkbar, dass anlässlich der auf EU-Ebene bestehenden Länder-Ziele auch innerstaatliche Vereinbarungen der wesentlichen Akteure erfolgen, in Anlehnung an den einst zur Erfüllung von Haushalts-Zielen beschlossenen Österreichischen Stabilitätspakt 2012.

Für eine nachhaltigere Haushaltsführung erscheint es sinnvoll, dass budgetäre Effekte aus AEA-Ankäufen nicht nur auf Ebene des Bundes und der Länder in die Entscheidungsfindungen einfließen. Für den öffentlichen Sektor und dessen nachgelagerte Einheiten wäre es denkbar, dass vermehrt auch Budget-Effekte außerhalb der jeweils eigenen Gebarung berücksichtigt werden. Als Instrument hierzu wäre die Anwendung eines (nicht budget-wirksamen) CO2-Schattenpreises denkbar. Die Anwendung dieses Instruments wurde in Baden-Württemberg bereits auf Koalitionsvertrags-Ebene vereinbart – zunächst für Neubau- und Sanierungs-Entscheidungen auf Landesliegenschaften.

Insgesamt zeigt sich in verschiedenen Bereichen, dass nachhaltiges Agieren vermehrt mittels ökonomischer Mechanismen gesteuert wird. Dies könnte in Zukunft auch den öffentlichen Sektor stärker betreffen.